Zupełność systemu ochrony prawnej na rynku kapitałowym

Rolą organów administracji, w tym Komisji Nadzoru Finansowego jest m.in. wspieranie szybkość i jakość sankcjonowania określonych zachowań na gruncie prawa karnego, jeśli organy te zidentyfikują określone nieprawidłowości w ramach swoich ustawowych kompetencji. W tym zakresie należy przede wszystkim wskazać na możliwość prowadzenia tzw. postępowania wyjaśniającego, które zostało uregulowane w przepisach ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Jednym z jego możliwych konsekwencji jest złożenie zawiadomienia do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa. Organy administracji nie potrzebują oczywiście odrębnej podstawy prawnej dla możliwości dokonywania takich działań, lecz wskazany tryb ułatwia Komisji zbieranie dowodów i w sposób jednoznaczny zwiększa jakość zawiadomień składanych do prokuratury. Organy ścigania otrzymują zatem ekspercką analizę określonych zachowań wraz z ich potencjalną kwalifikacja prawnokarną, co niekiedy skutkuje brakiem potrzeby powoływania biegłego w toczącym się później postępowaniu karnym. W istocie zatem profesjonalne działania organów administracji przynajmniej teoretycznie stanowią substytut postępowania sprawdzającego^[1] i tym samym ułatwiają sankcjonowanie. 

Niemniej jednak, obserwacja tzw. Listy Ostrzeżeń Publicznych^[2] część z zawiadomień złożonych przez Komisję Nadzoru Finansowego kończy się umorzeniem postępowania przygotowawczego lub uniewinnieniem w toku procesu sądowego. Nie można zatem w sposób jednoznaczny przesądzać, że analiza i wykładnia dokonana w toku postępowania przygotowawczego w sposób jednoznaczny zamieniają się w wyroki skazujące za przestępstwa zarzucane podmiotom wobec których prowadzone jest postępowanie. Przyczyną takiego stanu rzeczy, bazując na swoich doświadczeniach, są bynajmniej nie jakoś zawiadomień, a okoliczności natury materialnoprawnej. W większości przypadków są to brak świadomości sprawcy przestępczości podejmowanego działania,  brak zamiaru naruszenia przepisów lub dobra wiara (należyta staranność) związana ze wcześniejszą analizą zakresu dopuszczalnego działania i w konsekwencji wystąpienie błędu co do prawa. 

W związku z powyższym należy wskazać na zupełność systemu prawa, w którym organ administracji, mający najbardziej kompleksową wiedzę o rynku i nieprawidłowościach na nim funkcjonujących może identyfikować zachowania, które naruszają normy podlegające nadzorowi Komisji. Ponadto, od września 2023 roku pracownicy Komisji mogą kontynuować działania i zbieranie dowodów w postępowaniu wyjaśniającym, także wtedy gdy doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie, który nie podlega nadzorowi Komisji. Komisja zatem jest uprawniona w sposób szczególny do zbierania i zabezpieczenia dowodów w związku z potencjalnym popełnieniem przestępstwa, a następnie sporządza stosowne zawiadomienia do organów ścigania. Te zaś, dysponując szeroką analityką muszą „jedynie” przeprowadzić w sposób właściwy postępowanie przygotowawcze, w ramach którego możliwe będzie postawienie zarzutów karnych odpowiednim osobom.

Ponadto, należy wskazać, że w toku postępowania przygotowawczego, pełnomocnicy Przewodniczącego Komisji Nadzory Finansowego pozostają aktywni w wykonywaniu czynności pokrzywdzonego w ramach toczącego się postępowania. To zaś pozostaje gwarancją, że decyzje organu ścigania będą poddawane weryfikacji i, jeśli leży to w interesie pokrzywdzonych, skarżone. Można zatem przyjąć, że rolą pracowników Komisji Nadzoru Finansowego jest nie tylko identyfikacja naruszeń i doprowadzenie do wszczęcia odpowiedniego postępowania sankcyjnego, ale i nadzór nad prawidłowym ich prowadzeniem (lub ich prowadzenie w przypadku postępowania administracyjnego) aż do chwili uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia. 

Przedstawione konstatacje prowadzą do wniosku, że ustawodawca stara się chronić inwestorów przed wszelkim ryzykiem związanym z inwestycjami. Nie chodzi jednak tylko o inwestycje oparte o instrumenty finansowe, ale również wszelkie narzędzia, które takim celom służą. Można zatem powiedzieć, że w związku z zastosowaną metodą kropelkowej regulacji sfery inwestycyjnej należałoby łącznie uznać wszelkie takie narzędzia za instrumenty inwestycyjne – niezależnie od tego, czy jurydycznie służą inwestycjom (np.: instrumenty finansowe) lub kwalifikujemy je tak na skutek sposobu ich wykorzystania lub przeznaczenia (np.: udziały w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością). Istotną wskazówkę co do kierunku dalszego rozwoju prawodawstwa w Polsce odczytujemy w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansowaniu społecznościowym dla przedsięwzięć gospodarczych i pomocy kredytobiorcom, która ostatecznie została uchwalona przez Sejm w dniu 7 lipca 2022 roku (Dz.U. poza 1488). Zgodnie z uzasadnieniem do art. 70 tejże ustawy^[3]wdrożenie do polskiego porządku prawnego ograniczenia zbywalności oraz publicznego proponowania udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością jest m.in. uzasadnione tym, że „od dnia 1 lipca 2021 r. możliwe jest zakładanie nowego typu spółki kapitałowej – prostej spółki akcyjnej. Dwuletni okres przejściowy umożliwi upowszechnienie formy prostej spółki akcyjnej jako najkorzystniejszej formy prowadzenia działalności przez mikroprzedsiębiorców i przedsiębiorców typu start-up.” Tym samym ustawodawca wpłynął poprzez wdrożenie przepisu sankcyjnego na ograniczenie zakresu wyboru instrumentów inwestycyjnych podmiotom poszukującym kapitału, ale i klientom, którzy są zainteresowani poniesieniem ryzyka inwestycyjnego w taki sposób.

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego została uchwalona ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1655, z późn. zm.) czytamy: „impulsem i punktem wyjścia do rozważania potrzeby wprowadzenia do polskiego porządku prawnego nowego typu spółki kapitałowej była analiza otoczenia prawnego funkcjonowania w Polsce tzw. startupów. (…) Środowiska związane z działalnością typu startup wskazują na szereg problemów, które ograniczają rozwój tego typu przedsięwzięć. Dotyczą one także otoczenia instytucjonalno-prawnego działalności. Chodzi m.in. o trudności w rozpoczynaniu działalności gospodarczej, w pozyskiwaniu kapitału czy w likwidacji spółek w razie niepowodzenia przedsięwzięcia. (…) Zgodnie z raportem „Polskie startupy 2018”, 72% startupów wybiera spółkę z o.o. Wynika to głównie z faktu, że wymogi formalne i finansowe związane z założeniem spółki są po prostu w przypadku spółki z o.o. znacznie niższe niż w przypadku spółki akcyjnej. Nie oznacza to jednak, że spółka z o.o. jest dobrze dostosowana do potrzeb tego rodzaju przedsięwzięć. Jak wynika z przeprowadzonego wśród przedsiębiorców przez PARP badania, zdecydowana większość badanych (73%) widzi potrzebę wprowadzenia nowego typu spółki, która mogłaby być wykorzystywana w działalności innowacyjnej. Aż 78,6% respondentów wskazało na potrzebę obniżenia wymogów kapitałowych dla projektowanej uproszczonej spółki. (…) Minimalna wartość nominalna udziału wynosi 50 zł, co z kolei ogranicza m.in. możliwość korzystania z rosnącego na znaczeniu crowdfundingu”.

W praktyce zatem wskazane zmiany przepisów oraz opisane powyżej uprawnienia organu nadzoru dążą w istocie do zamknięcia regulacyjnego rynku finansowego w Polsce i unormowania go w sposób pozwalający na zapewnienie pełnego nadzoru nad sferą działalności inwestycyjnej. W istocie żadna działalność związana z tworzeniem, dystrybucją oraz doradztwem dot. instrumentów inwestycyjnych nie powinna odbywać się poza sektorem regulowanym, a instrumenty tradycyjnie służące innym celom (jak wskazane wcześniej weksle inwestycyjne, czy właśnie udziały) nie powinny, pod groźbą sankcji, być wykorzystywane na cele inwestycyjne.

^[1] „Należy podkreślić, że postępowanie wyjaśniające prowadzone jest w sprawie, a nie w stosunku do konkretnego podmiotu. Jego charakter zbliżony jest do fazy postępowania przygotowawczego postępowania karnego pomiędzy czynnościami sprawdzającymi a fazą in rem tego postępowania” – uzasadnienie do Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawy – Prawo bankowe oraz niektórych innych ustaw, https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=3460 (dostęp 24 marca 2024)

^[2] https://www.knf.gov.pl/dla_konsumenta/ostrzezenia_publiczne (dostęp 24 marca 2024)

^[3]  https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2269 (dostęp: 24 marca 2024), str 51-52