Ogólne kompetencje nadzorcze KNF regulują Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym. .W zależności od trybu postępowania prowadzonego przez Komisję (administracyjne, kontrolne, wyjaśniające) przysługują jej różne kompetencje i środki prawne. Analogicznie – podmiotom, w stosunku do których Komisja podejmuje czynności przysługują zróżnicowane uprawnienia uzależnione od rodzaju prowadzonego postępowania. 

Postępowanie wyjaśniające jest szczególnym trybem, uregulowanym w ramach Rozdziału 2A Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz w art. 38 Ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. W polskim ustawodawstwie postępowanie to uregulowano w bardzo lakoniczny sposób tj. w ramach zaledwie 10 przepisów bazowych. Jednocześnie ustawodawca podjął decyzję o niestosowaniu do niego przepisów procedury administracyjnej. O ile przepisy Rozdziału 2A Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nie stanowią inaczej – a stanowią bardzo rzadko. Z uwagi na powyższe, przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające wzbudzają wśród uczestników rynku oraz prawników wiele wątpliwości i kontrowersji.

CZY ZMIANY WPROWADZONE PRZEZ „WARZYWNIAK” OSTATECZNIE ROZWIEJĄ WĄTPLIWOŚCI?

Wątpliwości jest niestety coraz więcej i stają się one coraz bardziej niepokojące.Kierunek wprowadzonych zmian pokazuje, że postępowanie wyjaśniające ma służyć przede wszystkim wykrywaniu naruszeń o charakterze karnym. Zakres postępowania wyjaśniającego nie uległ co prawda zmianie. Nadal Przewodniczący Komisji może zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa określonego w ustawach, o których mowa w art. 1 ust. 2 Ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, lub do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów prawa w zakresie podlegającym nadzorowi Komisji. Niemniej wprowadzone zmiany w sposób znaczący wzmacniają uprawnienia śledcze urzędników. Zmiany te wejdą w życie już w dniu 29 września 2023 r.

BRAK INFORMACJI NA TEMAT PRZEDMIOTU I ZAKRESU POSTEPOWAŃ

Uchwalając „warzywniak” ustawodawca zrezygnował z oznaczania w upoważnieniu do prowadzenia czynności postępowania – przedmiotu i zakresu postępowania wyjaśniającego. Od momentu wejścia w życie nowelizacji, iinformacje te będą określane w zarządzeniu o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Przedmiotowego zarządzenia, w przeciwieństwie do upoważnienia, nie udostępnia się osobom, w stosunku do których prowadzone są czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Dotychczas osoba wezwana do Komisji w celu złożenia oświadczeń lub wyjaśnień, wiedziała w jakiej sprawie ma stawić się w urzędzie. W nowym stanie prawnym sytuacja ta ulegnie diametralnej zmianie. Wzywane osoby nie będą wiedziały czego dotyczy postępowanie ani nawet czy zmierza ono do wszczęcia postępowania karnego, czy administracyjnego.

MOŻLIWOŚĆ WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA NA PODSTAWIE OKOLICZNOŚCI NIEPOWIĄZANYCH Z DZIAŁANIEM KONKRETNEGO PODMIOTU

Przewodniczący Komisji uprawniony będzie do wszczynania postępowań wyjaśniających w sytuacjach, w których niemożliwym będzie oznaczenie podmiotu w związku z działalnością którego wszczyna się postępowanie. Wystarczające będzie wskazanie okoliczności, w związku z którymi dochodzi do wszczęcia postępowania. Dotychczas, w upoważnieniu do prowadzenia czynności postępowania, obligatoryjnie należało oznaczyć podmiot, w związku z działalnością którego wszczęte zostało postępowanie. Istnieje zagrożenie, że po wejściu w życie znowelizowanych przepisów postępowania wyjaśniające będą prowadzone na zdecydowanie wyższym stopniu ogólności.

„WARZYWNIAK” DAJE NOWE UPRAWNIENIA – WCIĄŻ URZĘDNIK CZY JUŻ PEŁNOPRAWNY ŚLEDCZY?

Dotychczas, w razie stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę do złożenia zawiadomienia do organów ścigania, pracownik UKNF „przekazywał sprawę” Prokuraturze. Po zmianach wprowadzonych przez „warzywniak” sytuacja procesowa pracownika UKNF ulegnie zmianie. Będzie on mógł sam prowadzić dalsze czynności w postępowaniu wyjaśniającym, tj. zbierać i zabezpieczać dowody. Dopiero po ich zebraniu złoży zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. 

W praktyce przedmiotowa zmiana umożliwia urzędnikom podejmowanie czynności w postępowaniu wyjaśniającym, mogące doprowadzić do zainicjowania praktycznie każdego postępowania karnego. Oznacza to, że pracownik UKNF będzie mógł złożyć zawiadomienie np. o przestępstwie polegającym na wyłudzeniu kredytu.  

Łącząc powyższą zmianę z:

1. możliwością podejmowania poszczególnych czynności postępowania również w miejscu, w którym wystąpiły okoliczności,  w związku z którymi zostało wszczęte postępowanie. Dotychczas było to możliwe jedynie w miejscu prowadzenia działalności przez podmiot, w związku z działalnością którego wszczęte zostało postępowanie;
2. wyposażeniem pracowników UKNF w prawo do logowania się na stronach internetowych dostępnych wyłącznie po zalogowaniu i utrwalania udostępnianych w ramach tych stron dokumentów i informacji;
3. możliwością korzystania z pomocy funkcjonariuszy Policji w toku wykonywania powyższych czynności;

należy uznać, że w ramach „warzywniaka” przyznano urzędnikom bardzo szerokie uprawnienia o charakterze śledczym.Mogą być one podejmowane również w celu zebrania materiału dowodowego, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu karnym dotyczącym czynu niepodlegającego nadzorowi Komisji. 

Przedmiotowe rozwiązania można byłoby ocenić na pierwszy rzut oka za słuszne i pomocne. Organ może przecież zidentyfikować czyn społecznie szkodliwy i zawiadomić o tym odpowiednie organy ścigania. Pogłębiona analiza daje jednak przeciwne wnioski. Przede wszystkim UKNF nie jest organem ścigania. W związku z tym prowadzenie postępowań karnych nie znajduje się w obszarze jego kompetencji. Dodatkowo, co należy wyraźnie podkreślić, postępowania karne reguluje ustawa, które przyznaje określone prawa osobom podejrzanym. Przedmiotowe uprawnienia pozwalają im na skuteczną ochronę swoich praw i kontestowanie decyzji procesowych. W sytuacji, w której przedmiotowe gwarancje procesowe nie będą przestrzegane, wezwana osoba nie będzie miała jak się bronić. Ponadto trudno rozważać konwalidację oświadczeń lub wyjaśnień w postępowaniu karnym. Organ ścigania może nie dać im wiary i uznać, że postępowanie zakończono tak naprawdę przez UKNF. Bez udziału obrońcy, bez prawa do odmowy składania wyjaśnień, bez możliwości złożenia zażalenia.

AMERYKAŃSKI SEN CZY POLSKI KOSZMAR?

Przedmiotowe regulacje mają tak szeroki zakres, że sprawiają wrażenie kreowania ich na wzór amerykański. Zapomniano jednak  o Prawach Mirandy. W tym zakresie nie wprowadzono do ustawy żadnych zmian. Ustawa nadal milczy w odniesieniu do możliwości ustanowienia pełnomocnika lub obrońcy. Z kolei w zakresie prawa do milczenia  odwołuje się do regulacji przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Umożliwiają one odmowę złożenia oświadczenia w przypadkach przewidzianych w procedurze administracyjnej.

Wprowadzone zmiany podsumować można stwierdzeniem, że „Amerykański sen” w polskim wydaniu niejednemu uczestnikowi rynku „spędzi sen z powiek”. W warunkach tak szerokich kompetencji śledczych Komisji rozważyć należy fundamentalną kwestię. Czy nadal mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, czy może już karnym? Jeśli karnym to osobom, w stosunku do których podejmowane są czynności, przysługuje zagwarantowane Konstytucją prawo do obrony. Milczenie ustawodawcy – w ramach ustaw o nadzorze – tego prawa nie wyłącza.

Więcej o postępowaniu wyjaśniającym przed KNF przeczytasz tutaj.